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Fundamentos e Diretrizes da Ocupação no Setor Público no Brasil - parte 1
21/08/20 10:36

Série especial de artigos refuta argumentos pró reforma administrativa.

(1) José Celso Cardoso Jr.

(2) Félix Lopez

Seja por desconhecimento ou má-fé, há vários aspectos negligenciados no debate sobre a reforma administrativa do setor público brasileiro, fato este que torna indispensável prover insumos para uma discussão mais transparente e qualificada sobre as razões teóricas e históricas acerca de temas tão complexos e intrincados quanto os da estabilidade, remuneração, capacitação, cooperação e representação no setor público, todos esses, fundamentos da ocupação da força de trabalho a mando do Estado e a serviço da sociedade.

Tanto na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) quanto na Constituição Federal Brasileira (1988), o direito ao trabalho digno (ou trabalho decente, conforme a Organização Internacional do Trabalho - OIT), aparece como elemento central e estruturante da sociedade. Neste sentido, ao falarmos do tema emprego público, estamos na realidade falando de parcela de postos de trabalho criados por decisão e demanda política do Estado, com vistas tanto a uma ocupação institucional condizente, proporcionada pelo poder público, como visando incrementar uma das capacidades estatais fundamentais na contemporaneidade, para colocar em marcha políticas públicas de vários tipos e abrangências.

Desta feita, o emprego público tende a ser não apenas um emprego de qualidade e dignidade elevadas no espectro total de ocupações em uma sociedade emergente como a brasileira, como ainda se reveste de atribuições e competências algo distintas daquelas que prevalecem no mundo das contratações privadas. De um lado, tende a ser uma ocupação de qualidade relativa elevada, porque sendo o Estado o empregador em primeira instância, há obviamente a necessidade de que se cumpram todos os requisitos legais e morais mínimos à contratação e manutenção desses empregos sob sua custódia e gestão. Requisitos esses que dizem respeito, basicamente, às condições gerais de uso (jornada padrão), remuneração (vencimentos equânimes), proteção (saúde, segurança e seguridade nas fases ativa e pós-laboral), representação (sindicalização e demais direitos consagrados pela OIT) e acesso à justiça contra arbitrariedades porventura cometidas pelo Estado-empregador.

De outro lado, há distinções claras relativamente aos empregos do setor privado, dada a natureza pública dessas ocupações que se dão a mando do Estado e a serviço da coletividade, cujo objetivo último não é a produção de lucro, mas sim a produção de cidadania e bem-estar social. O emprego público não está fundado – conceitual e juridicamente – em relações contratuais tais quais aquelas que tipificam as relações de assalariamento entre trabalhadores e empregadores no mundo privado. Ao contrário, o servidor público estatutário possui uma relação de deveres e direitos com o Estado-empregador e com a própria sociedade, ancorada desde a CF-1988 no chamado Regime Jurídico Único (RJU).

Cabe destacar, em particular, cinco fundamentos históricos do emprego público, presentes em maior ou menor medida nos Estados Nacionais contemporâneos, a saber:

Estabilidade na ocupação, idealmente conquistada por critérios meritocráticos em ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social, visando a proteção contra arbitrariedades – inclusive político-partidárias – cometidas pelo Estado-empregador (3);

Remuneração adequada e previsível ao longo do ciclo laboral;

Qualificação elevada e capacitação permanente no âmbito das funções precípuas dos respectivos cargos e organizações; e

Cooperação – ao invés da competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação e método primordial de trabalho no setor público.

Liberdade e autonomia associativa e sindical, no que tange tanto às formas de (auto)organização e funcionamento dessas entidades, como no que se refere às formas de representação, (auto)financiamento e prestação de contas junto aos próprios servidores e à sociedade de modo geral.

Uma referência possível para enquadrar histórica e teoricamente tais dimensões e questões pode ser visto no quadro-resumo abaixo.

Quadro 1: Atributos intrínsecos da ocupação para desempenho institucional adequado do setor público e seus contrários de natureza liberal-gerencialista.

Fundamentos Históricos dos Estados Nacionais Burocracia Especializadas
 
Atributos Intrínsecos para desempenho institucional adequado Receituário Liberal Gerencialista

Monopólio da representação externa

Diplomacia
  • Estabilidade e proteção contra arbitrariedades.
  • Remuneração adequada e previsível.
  • Qualificação elevada e capacitação permanente.
  • Cooperação interpessoal e intra/inter organizacional

 
  • Flexibilidade quantitativa por meio da possibilidade de demissão.
  • Remuneração flexível e bônus por desempenho.
  • Responsabilização individual pela capacitação e progressão.
  • Competição interpessoal e concorrência intra/inter organizacional.

Monopólio do uso da força física

Forças Armadas, Forças Policiais, Poder Judiciário
  • Estabilidade.
  • Remuneração.
  • Qualificação.
  • Cooperação.
  • Flexibilidade quantitativa.
  • Remuneração flexível.
  • Responsabilização individual.
  • Competição interpessoal.

Monopólio da formulação e implementação das leis

Parlamento: classe política e burocracia parlamentar
  • Estabilidade.
  • Remuneração.
  • Qualificação.
  • Cooperação.

 
  • Flexibilidade quantitativa.
  • Remuneração flexível.
  • Responsabilização individual.
  • Competição interpessoal.

Monopólio da implementação e gestão da moeda

Burocracia econômica: emissão e gestão monetária e funções derivadas
  • Estabilidade.
  • Remuneração.
  • Qualificação.
  • Cooperação.

 
  • Flexibilidade quantitativa.
  • Remuneração flexível.
  • Responsabilização individual.
  • Competição interpessoal.

Monopólio da tributação / arrecadação

Fisco: fiscalização, arrecadação e funções derivadas, tais como orçamentação, planejamento, gestão, controle.
  • Estabilidade.
  • Remuneração.
  • Qualificação.
  • Cooperação.

 
  • Flexibilidade quantitativa.
  • Remuneração flexível.
  • Responsabilização individual.
  • Competição interpessoal.
 

Pois bem, devido ao escopo e complexidade de cada um dos temas, esse espaço dedicará atenção específica a cada um deles ao longo das próximas edições.

Bem-vindos e boa reflexão a todos e todas!

1 José Celso Cardoso Jr. é Doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp, desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.

2 Félix Lopez é Doutor em Sociologia pelo IFCS/UFRJ e desde 2009 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. As opiniões aqui emitidas são de responsabilidade dos autores.

3 Como sabemos, o critério weberiano-meritocrático de seleção de quadros permanentes e bem capacitados (técnica, emocional e moralmente) para o Estado depende de condições objetivas ainda longe das realmente vigentes no Brasil, quais sejam: ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social. Apenas diante de tais condições é que, idealmente, o critério meritocrático conseguiria recrutar as pessoas mais adequadas (técnica, emocional e moralmente), sem viés dominante ou decisivo de renda, da posição social e/ou da herança familiar ou influência política.

 
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